周惠出生于1918年，江苏省连云港市人。早年时期，他主要以求学为主，伴随着广泛阅读进步书籍，他的思想觉悟有了很大提升。另外，周惠的哥哥也是我党早期党员，在哥哥等进步人士的影响下，他开始追求马克思主义革命真理，积极探索拯救国家与民族的道路，并在1937年参加了革命。
1938年，周惠加入了我党，成为一名的光荣的党员。入党之后，他主要在延安马列学院求学，系统学习了革命理论。从马列学院毕业后，周惠留在后方工作，1941年，他被调到北方局，主要活跃在冀南等地，从事根据地的建设，参与领导了根据地的减租减息、土地改革、支前参战等方面的工作，见证了抗日战争的胜利。
抗日战争胜利后，周惠担任了夏津地委书记等职务，继续在华北大地从事根据地的建设，支援了前线的作战。1949年，他随军南下到达湖南，担任了湖南省土地改革委员会委员兼益阳地委书记等职务，参与领导了湖南的土地改革、农业生产合作化运动等工作，巩固了新生的政权。
在这之后，周惠又担任了湖南省委副书记、湖南省委书记处书记以及省委代理第一书记等职务，继续以饱满积极的热情投身湖南的各项建设。时间很快就来到1959年，这一年，庐山会议召开。
在庐山会议召开前，毛主席专门在湖南接见了周惠，并问周惠湖南的形势怎么样？周惠想了想后说：“要让我说成绩很大，问题也不少，当然，前途还是光明的！”听到周惠这么说后，毛主席对他说：“这次的庐山会议你一定要参加。”
1959年的庐山会议本是一次与经济有关的会议，不过，随着彭老总递交“万言书”之后，会议的风向发生了转变，此后周惠也受到牵连，被划入“彭、黄、张、周、周”，受到了严厉批判。
在周惠被划入“彭、黄、张、周、周”后，毛主席亲自接见他，谈了一次话。这次谈话后，毛主席将周惠的名字划掉，划出“彭、黄、张、周、周”名单，并评价周惠：“是老实人，没有城府”。当时担任北京市委第一书记的彭真也叹息：“周惠要是少说几句，下山就是省委第一书记了（相当于今天的湖南省委书记）。”不过，周惠认为这是自己应该做的，他一直认为高级干部办事要顺应民心。
另外，时任湖南省委第一书记的周小周受到批判后要写检查材料，写完后请其他人帮忙把关，很多干部都怕沾边，不敢把关，唯独周惠尽自己所能帮助周小周修改了九处。庐山会议结束后，周小周持续受到批判，周惠也受到牵连，并且他修改的九处材料也成为了“证据”。
在这之后，周惠被“打倒”，并且在1966年开始的那段特殊时期中，他再次受到冲击。虽然身处逆境，但周惠始终保持着一个党员的铮铮铁骨，拒绝到反派强加的自己身上的一切不实之词。
1977年，周惠重新复出，担任了交通部副部长。次年，他被调到内蒙古，先后担任了第二书记以及第一书记等职务。在内蒙古期间，他大力培养与提拔实事求是、勤政为民的干部，同时，在清除“左”的错误影响方面，周惠也做了大量卓有成效的工作，极大调动了全区各族干部群众的积极性，为内蒙古的繁荣发展做出了重要的贡献。晚年的周惠还进入中顾委，担任中顾委委员。2004年，他因病去世，享年86岁。
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